Até aqui tivemos uma visão bem superficial e resumida da execução orçamentária, que é a utilização dos créditos consignados no Orçamento. Agora veremos a execução financeira, ou seja, o fluxo de recursos financeiros necessários à realização efetiva dos gastos dos recursos públicos para a realização dos programas de trabalho definidos. Lembre-se de que RECURSO é dinheiro ou saldo de disponibilidade bancária (enfoque da execução financeira) e que CRÉDITO é dotação ou autorização de gasto ou sua descentralização (enfoque da execução orçamentária). Na verdade, crédito e recurso são duas faces da mesma moeda, já que a execução orçamentária e a execução financeira em geral ocorrem concomitantemente.
O Art. 34 da Lei 4.320/64 determina que o exercício financeiro coincidirá com o ano civil, e o art. 35 dispõe que pertencem ao exercício financeiro as receitas nele arrecadadas e as despesas nele legalmente empenhadas. Assim, no Brasil, o exercício financeiro é o espaço de tempo compreendido entre 1º de janeiro e 31 de dezembro de cada ano, no qual a administração promove a execução orçamentária e demais fatos relacionados com as variações qualitativas e quantitativas que tocam os elementos patrimoniais da entidade ou órgão público.
O dispêndio de recursos financeiros oriundos do Orçamento Geral da União se faz exclusivamente por meio de Ordem Bancária - OB e da Conta Única do Governo Federal e se destina ao pagamento de compromissos, bem como a transferência de recursos entre as Unidades Gestoras, tais como liberação de recursos para fins de adiantamento, suprimento de fundos, cota, repasse, sub-repasse e afins. A Ordem Bancária é portanto o único documento de transferência de recursos financeiros.
O ingresso de recursos se dá quando o contribuinte efetua o pagamento de seus tributos por meio de DARF, junto à rede bancária, que deve efetuar o recolhimento dos recursos arrecadados, ao BACEN, no prazo de um dia. Com o DARF Eletrônico e a GRPS Eletrônica, os usuários do sistema podem efetuar o recolhimento dos tributos federais e contribuições previdenciárias diretamente à Conta Única, sem trânsito pela rede bancária. Ao mesmo tempo, a Secretaria da Receita Federal recebe informações da receita bruta arrecadada, que é classificada decendialmente (ou seja, a cada 10 dias) no SIAFI. Esse valor classificado deve corresponder ao montante registrado no BACEN no período.
Uma vez tendo recursos em caixa, começa a fase de saída desses recursos, para pagamentos diversos. O pagamento entre Unidades Gestoras ocorre mediante a transferência de limite de saque, que é a disponibilidade financeira da UG on-line, existente na Conta Única. No caso de pagamento de credores não integrantes do SIAFI, a Unidade Gestora efetua o registro de OB no SIAFI. Ao final do dia é gerado um arquivo de OB, que é encaminhado ao Banco do Brasil para processamento que, por sua vez, comunica ao Banco Central o limite da reserva bancária a ser disponibilizada. Até o dia seguinte ao da emissão da OB, a Unidade Gestora deve encaminhar ao Banco do Brasil, a relação de ordens bancárias para pagamento junto a ele ou a outros bancos. O valor devido é pago ao beneficiário, de acordo com os prazos definidos pelo BACEN.
Ocorre que a entrada das receitas que o governo arrecada dos contribuintes nem sempre coincide, no tempo, com as necessidades de realização de despesas públicas, já que a arrecadação de tributos e outras receitas não se concentra apenas no início do exercício financeiro, mas está distribuída ao longo de todo o ano civil. Por essa razão é que existe um conjunto de atividades que têm o objetivo de ajustar o ritmo da execução do Orçamento ao fluxo provável de entrada de recursos financeiros que vão assegurar a realização dos programas anuais de trabalho e, conseqüentemente, impedir eventuais insuficiências de tesouraria. A esse conjunto de atividades chamamos de Programação Financeira.
As atividades de programação financeira do Tesouro Nacional foram organizadas sob a forma de sistema, cabendo à Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda o papel de Órgão Central, às Unidades de Administração dos Ministérios e dos Órgãos equivalentes da Presidência da República e dos Poderes Legislativo e Judiciário o papel de Órgãos Setoriais e às unidades que, em cada órgão da Administração Federal, centralizam funções de orçamento e execução financeira, o papel de Órgãos Seccionais.
O Órgão Central de Programação Financeira é a Coordenação-Geral de Programação Financeira - COFIN, da Secretaria do Tesouro Nacional – STN, os Órgãos Setoriais de Programação Financeira - OSPF são as Subsecretarias de Planejamento e Orçamento e unidades equivalentes das Secretarias da Presidência da República e dos Poderes Legislativo e Judiciário, enquanto que os Órgãos Setoriais são as Unidades Gestoras.
Os Órgãos Setoriais de Programação Financeira - OSPF são os responsáveis pelo registro diretamente no SIAFI, por meio de transação específica, de suas propostas de Programação Financeira - PPF até o dia 28 de cada mês. Para tal utilizam o Documento Nota de Programação Financeira - PF, que se destina ao registro da proposta de programação financeira e da programação financeira aprovada, pelas unidades gestoras executoras, pelas unidades gestoras setoriais de programação financeira e pelo órgão central de programação financeira (COFIN/STN).
A elaboração de uma programação financeira requer muita habilidade e conhecimento técnico de finanças e comportamento da arrecadação dos tributos federais que compõem a receita, bem como da estrutura do Estado. A programação financeira estará sempre submetida à vontade política do Governo, uma vez que o Orçamento é uma lei autorizativa (ela não obriga; apenas autoriza a execução dos programas de trabalho nela contidos). Isso significa que sua execução deve estar atrelada ao real ingresso de recursos. À medida que esses recursos vão ingressando nos cofres do Governo, são imediatamente liberados para os órgãos setoriais dos Ministérios ou Órgãos, baseado na programação financeira destes, para a execução dos seus programas de trabalho. Dessa maneira, fica a critério do Governo executar este ou aquele projeto, sem obedecer a qualquer hierarquia orçamentária.
Como cada ministério ou órgão tem um prazo determinado para a elaboração de seu próprio cronograma de desembolso (que espelha as saídas de recursos financeiros), à Secretaria do Tesouro Nacional, na condição de Órgão Central, compete a consolidação e aprovação de toda a programação financeira de desembolso para o Governo Federal no exercício, procurando ajustar as necessidades da execução do orçamento ao fluxo de caixa do Tesouro (que engloba despesas e receitas), a fim de obter um fluxo de caixa mais consentâneo com a política fiscal e monetária do governo.
Todo esse processo ocorre dentro do SIAFI, que foi desenvolvido para que cada UG possa elaborar sua programação financeira, submetê-la ao seu Órgão setorial de programação e este, por sua vez, possa consolidá-la e submetê-la ao Órgão Central de Programação Financeira. Assim, o Sistema permite um acompanhamento preciso do cronograma de desembolso dos recursos financeiros de cada UG.
